Privatización de los monopolios naturales en el Perú: economía política, análisis institucional y desempeño

El presente documento tiene como objetivo hacer una primera evaluación de la privatización de industrias caracterizadas como monopolios naturales en el caso peruano. En el estudio se busca analizar específicamente tres aspectos, la decisión de privatizar las empresas públicas, la solución al problema de credibilidad que surge en economías institucionalmente débiles, y el desempeño de las industrias privatizadas. Con este propósito se analiza para el período 1993-1997, a las industrias de telecomunicaciones como ejemplo de industria privatizada y a la industria de agua potable como ejemplo de industria no privatizada. En el documento se muestra que la decisión de privatizar industrias como la de telecomunicaciones y de no privatizar industrias como la de agua potable es consistente con el enfoque positivo de la regulación (Peltzman; 1976), en el cual estas decisiones son tomadas por gobiernos que optimizan una agenda política. En esta perspectiva, los gobiernos prefieren recibir ingresos por privatización en industrias donde existe una menor sensibilidad a aumentos en las tarifas y por ende un menor costo político. En segundo lugar, consistente con la literatura institucional en privatización (Levy y Spiller; 1994, 1996, Guasch y Spiller; 1994), el problema de credibilidad existente en una economía institucionalmente débil es resuelto con el uso de los denominados contratos-ley, los cuales son instrumentos regulatorios adecuados en términos de credibilidad pero que simultáneamente generan una excesiva rigidez en la política regulatoria. De otro lado, los cambios en el sistema político y en la administración pública en la pasada década sugieren que, con excepción de aspectos como la creación de personal especializado, la dotación institutional del país se ha reducido. En tercer lugar, el documento muestra a partir de un conjunto de indicadores de desempeño que la evolución de la industria de telecomunicaciones es bastante distinta al de la industria de agua potable. La industria de telecomunicaciones tiene un desempeño caracterizado por un importante crecimiento de la cobertura del servicio en las zonas urbanas del país y ganancias en la eficiencia operativa de la empresa. Estos logros tienen como contrapartida el crecimiento de la pérdida de eficiencia social, un menor dinamismo de la cobertura en áreas rurales y una lenta convergencia en las tarifas. En la industria de agua potable se muestran los resultados opuestos, es decir, tasas de rentabilidad bastante razonables, expansión del servicio en áreas poco rentables y moderadas ineficiencias en la asignación, pero un escaso dinamismo en el crecimiento de la cobertura y en las ganancias de eficiencia operativa. Estas diferencias en el desempeño de las industrias sugieren la relevancia de los aspectos políticos e institucionales en la explicación de la evolución de las industrias